当前，全球性的能源短缺、环境污染和气候变暖等问题日益严峻，在此形势下，太阳能作为一种取之不尽、用之不竭的可再生新能源，开发与利用越来越引起人们的重视[1]。宁夏具有丰富的太阳能资源和较好的太阳能产业发展基础，加快太阳能开发利用及产业发展，对于调整能源产业结构，转变经济发展方式，实现跨越式发展具有重要意义。
据权威部门预测，到本世纪后期，太阳能发电将占世界总发电量的60%以上[2]。从2001年开始，宁夏由电力输出省区变为电力输入省区，到2003年，成为了因电力供应紧张而采取拉闸限电的省区之一。虽然到2006年宁夏通过电网改造和加大电力开发投入已基本解决了电力供应紧张问题，但随着宁夏经济社会的快速发展，能源需求压力将不断增大。为此，除大力提高非可再生能源效率外，加快开发利用太阳能等可再生能源是重要的战略选择。太阳能产业是高新技术和新兴产业，发展太阳能产业必将成为宁夏产业升级的重要方向选择，将能有效拉动宁夏装备制造等相关产业的发展，对宁夏调整产业结构，促进经济发展方式转变，培育新的经济增长点，推进经济社会可持续发展都具有重大的意义。
宁夏太阳能资源丰富，大部分地区属于太阳辐射一类区。在全国31个省会城市太阳能可利用状况综合排序中，银川市排序占第三位，仅次于拉萨和呼和浩特，区内其他城市也都具有一定的太阳能开发利用条件。宁夏太阳能应用始于20世纪70年代末期，目前已基本形成了原材料生产—太阳能产品研发和生产—工程设计、施工与应用的较为完整的太阳能产业链，约有太阳能产品生产企业30多家，其中部分企业在某些关键技术领域已达到国内领先水平，有50多家产品营销企业，近3000名较为稳定的从业人员，为宁夏太阳能产业的发展壮大奠定了良好的基础[3]。
2007年国家发布的《可再生能源中长期发展规划》提出要力争到2010年使中国可再生能源消费量占到能源消费总量的10％，到2020年新增太阳能发电约173万千瓦，建成太阳能热水器面积3亿平方米。国家《节能减排综合工作方案》的目标任务和总体要求也为增加太阳能资源开发利用市场份额提供了可能性。近期，总理主持国务院常务会议对节能减排工作进行了专门部署，明确提出要把节能减排提到国家科学发展的战略高度予以重视，而开发利用太阳能、风能、水能等新能源是节能减排中的重要内容。以上这些政策的颁布和实施为宁夏加快太阳能产业发展营造了良好的外部环境。
目前，宁夏太阳能生产企业不足50家，数量不到全区工业企业的6%，产值更是不到1%。虽已基本形成从“原材料生产组件开发生产、太阳能产品研发和生产工程设计、施工与应用”较为完整的产业链，但产业链的各个环节还非常薄弱，产业发展中存在的问题还较多，主要体现在以下几个方面：
从全区产业结构整体布局来看，太阳能产业还没有成为重点发展产业。受经济发展水平和消费水平的影响，太阳能市场的需求大多停留在太阳能光热产品，如太阳能热水器、被动式太阳房、太阳灶等低端产品领域。
与国内其他省区相比，宁夏支持太阳能产业发展的政策体系还不够完整，政府决策尚停留在宏观层面上，缺乏统一、具体的战略目标和指导方针，相关政策之间缺乏协调且稳定性和可操作性差，没有形成支持可再生能源持续发展的长效机制。激励太阳能产业发展的经济政策明显滞后，特别是缺乏完善的对投资者、用户及相关产品的补贴政策，缺乏系统的税收优惠或强制性税收政策，缺乏优惠的价格政策，缺乏低息（贴息）贷款政策等，且已有经济政策激励力度弱。
一是没有权威统一的组织管理机构。多年来，宁夏太阳能等新能源与可再生能源的管理工作分散在多个部门，职能交叉、资金分散、重复建设。二是市场监管不力，标准不完善，行业门槛低，致使市场产品和服务良莠不齐，不仅阻碍了行业发展，也使消费者利益受到损害。三是对太阳能等新能源与可再生能源的开发利用投入太少。太阳能等新能源与可再生能源建设项目目前还没有规范地纳入各级政府财政预算和计划。四是缺乏项目支持。国家财政部、发改委都有扶持太阳能开发的相应项目和资金，但宁夏企业至今未能争取到一次机会。
宁夏太阳能企业的研发能力普遍较弱，多数企业重引进、轻消化吸收再创新，没有形成产学研一体化的自主创新体系。太阳能光电、光热产业核心技术领域的研发人才屈指可数，在该领域全区还没有形成一支高素质、国际化的研发团队。随着太阳能开发利用产业的快速发展，太阳能企业缺少自主创新带头人的矛盾日益突出。几家重点原材料生产企业的主要技术人员都是从外省高薪挖来的，这些人才带来的仅仅是经验，其满足程度和稳定性令人担忧。
设立宁夏可再生能源开发利用办公室，统筹发改委、经委、科技厅、建设厅、农牧厅、环保局等部门的相关职能，建立支持可再生能源发展的长效机制，全面强化政府对太阳能等可再生能源产业发展的宏观管理和应用推广力度。
（1）抓紧制定科学的太阳能产业发展规划。邀请国内外知名专家，汇集区内精英，共商宁夏太阳能发展大计，谋划符合区情的太阳能开发利用战略目标和指导方针，研究制定宁夏太阳能开发利用总体战略布局及中、长期发展规划，提出战略措施，部署战略任务[5]。
（2）抓紧制定加快太阳能产业发展的财税激励政策。要从财政补贴、税收优惠和低息贷款等方面，建立系统、完善、可操作性强的财税激励政策，要明确享受国家优惠政策的对象应具备的条件及享受优惠条件后应达到的经济目标和技术目标等。借鉴外省区的做法，对新建体育馆、医院、学校、机关办公楼等政府资金投资的建筑项目，采取强制推行太阳能技术的政策。对酒店、商业大厦等商业性建筑，则给予税收、贷款等激励政策，提高其自觉应用太阳能技术的积极性。
内容提要: 新能源与可再生能源的发展不能重走常规能源的老路，必须积极引入市场竞争机制。但是，新能源与可再生能源相比较常规能源而言，由于起步较晚，再加上我国现有体制的束缚等因素，存在着技术、成本、融资、政策、体制和法制等障碍，因而目前难以和常规能源相抗衡。由此决定了新能源与可再生能源的市场培育，除了需要借助市场机制之外，在现阶段尤其需要国家公权力的介入，运用经济法的价值理念，发挥国家的宏观调控经济职能，从而促进新能源与可再生能源的发展，实现能源战略安全的需要。
随着社会经济的发展，常规能源将逐步短缺并消耗殆尽，无论从能源需求还是从环境保护和可持续发展等角度来看，人类社会必须要大力发展新能源与可再生能源。对于我国而言，我国又是能源消费大国，对新能源与可再生能源积极加以市场培育就更显得迫切，这也关系到国家能源安全问题。然而，新能源与可再生能源不同于常规能源，无论在成本还是技术等诸多方面，目前都难以和常规能源抗衡。如果任其自然发展，没有政府的扶持和培育，则新能源与可再生能源近期将难以有大的发展。某种意义上说，这也是“市场失灵”的一种表现。因此，在现阶段尤其需要国家公权力的介入，运用经济法的价值理念，发挥国家的宏观调控经济职能，从而促进新能源与可再生能源的跨越式发展。
从整个世界来看，目前新能源与可再生能源发展都存在着成本、技术等诸多障碍，相比较常规能源而言还不具有较大发展优势。对于我国而言，相比较发达国家，我国新能源与可再生能源发展面临的市场障碍更明显，还有很大差距。这就是能源领域“市场失灵”的表现。具体来说，我国新能源与可再生能源发展主要面临着如下市场障碍：
我国新能源与可再生能源技术的总体水平不高，且大多数处于初级阶段，与一些发达国家相比，大部分新能源与可再生能源产品的生产厂家生产规模小、过于分散，集约化程度低，工艺落后，产品质量不稳定。比如从太阳能发电来看，国内太阳能光伏发电系统由于起步较晚，我国光伏发电产业的整体水平与发达国家尚有较大差距，尤其是在太阳能电池的开发、生产上还落后于世界先进水平，特别是光伏电池生产所需要的硅材料主要依赖进口，对我国光伏发电的产业发展形成重大制约。此外，我国太阳能热发电还是空白。从风能来看，与发达国家相比，中国风电设备技术仍比较落后，在小型风力发电机组的技术上虽有一定优势，但大型并网风力发电设备制造技术与国外先进水平有较大差距，国产风电机组单机容量较小，关键技术依赖进口。从生物质能来看，除沼气外，我国其他生物质能技术的应用仍处于产业化发展初期，产业化和商业化程度较低，缺乏自我持续发展能力。此外，海洋能、可燃冰等尚有一系列技术需要突破。
总体而言，除水电、太阳能热利用和沼气外，其他新能源与可再生能源的技术水平较低，缺乏技术研发能力，设备制造能力薄弱，技术和设备多依赖进口，技术水平和生产能力与发达国家差距较大。我国有关新能源与可再生能源技术研究的专门机构尚不多见。同时，我国新能源与可再生能源资源评价、技术标准、产品检测和认证等体系不完善，人才培养不能满足市场快速发展的需求，没有形成支撑新能源与可再生能源产业发展的技术服务体系及其法律体系。我国目前新能源与可再生能源产品大多缺乏系统的技术规范，产品标准不一，质量不等，地方各自为战等问题严重影响了市场的健康发展。
由于技术障碍，一方面使我国新能源与可再生能源资源勘探水平较低；另一方面使可再生能源发电设备的本地化制造比例较低，薄弱的制造业还会使技术产业化存在障碍，这是造成长期以来新能源与可再生能源开发的工程造价居高不下，有时不能及时提供所需要备件的主要原因。其结果使中国新能源与可再生能源电价水平大大高于常规能源的电价水平。如果中国不迅速建立强大的制造业作为整个新能源与可再生能源产业发展的支撑，目前关键技术和主要设备依靠进口的局面短期内不会改变，则势必影响中国新能源与可再生能源产业的发展。
新能源与可再生能源的融资渠道一般包括财政融资和市场融资。在新能源与可再生能源发展的初期，资金来源基本为政府的财政融资。然而，我国各级政府对新能源与可再生能源的财政投入太少，迄今为止，我国新能源与可再生能源建设项目还没有规范地纳入各级财政预算和计划，没有为其提供同等待遇的固定资金渠道。而且，财政融资相比较市场融资而言，还存在融资渠道单一、融资范围狭窄问题；财政投资受部门利益、本位利益的驱动，盲目投资普遍，投资效益低下；财政融资管理体制不健全，名目众多，条块分割，各自为政，缺乏一个统筹资金、协调行动的管理机构[1]。属财政投资融资机构的政策性银行在资金来源上过分依赖中央银行行政性摊发的金融债券，增加了债务风险，财政部门内部管理混乱，缺乏严格的计划和法制管理[2]。
随着新能源与可再生能源的进一步发展，部分项目已经初步具备了商业化的可能性。因此，需要法律制度的创新为市场融资创造环境和条件。市场融资相比较财政融资而言，作为社会资本的融通，其社会化拓展了融资渠道，使投入增加；而且市场融资的产权明晰有助于实现资本利用的高效率和低风险，有效地克服了财政融资的缺陷，是新能源与可再生能源开发利用资金来源的最佳选择。然而，我国目前新能源与可再生能源市场融资法律制度尚未建立，业主单位缺少融资能力，银行不愿意贷款。由于缺乏行之有效的市场投融资机制，导致新能源与可再生能源行业投资渠道单一，政府成了单一投资主体，财政投入难以满足行业发展对投资的渴望。这极大地阻碍了新能源与可再生能源的进一步发展。
由于技术障碍，相对薄弱的制造业使新能源与可再生能源设备制造的本地化和商业化进程严重受阻，这也是我国新能源与可再生能源成本过高和市场发育滞后的重要因素之一。而且，过高的融资成本又进一步抬高了新能源与可再生能源的产品价格，加大了新能源与可再生能源的发电成本。多数新能源和可再生能源技术发电成本过高和市场容量相对狭小，构成了中国可再生能源发展中难以克服的症结。目前，除了小水电外，我国其他新能源与可再生能源发电成本远高于常规能源发电成本。新能源与可再生能源发电成本大大高于常规发电的主要原因在于：常规电力发展对人类健康的危害、农业产量的降低等方面的“外部成本”转移给了社会，使常规电力成本低于实际水平，没有在其电力消费价格中反映出来。其影响除了使新能源和可再生能源价格大大高于常规电力外，还造成了新能源与可再生能源电力上网存在的障碍，清洁能源竞争力不足和技术的研发和产业发展受到限制。显然，由于成本过高，最终会限制新能源和可再生能源市场容量的扩大。反之，狭小的市场容量又会给新能源和可再生能源的成本降低造成障碍，形成恶性循环，使新能源与可再生能源产业的发展陷入举步维艰的境地，给政府、银行和私营企业对投资新能源和可再生能源发展前景的信心产生不良影响。
我国曾经出台了一些鼓励新能源与可再生能源发展的产业政策，如税收优惠政策、财政贴息政策和研究开发政策等，但在政策执行效果方面不理想，主要归因于所制定的政策缺乏以市场导向的运行机制，政策以及激励措施不够。由于缺乏目标机制，难以制定长期稳定的发展规划及其政策，制约了开发商的投资信心；缺乏竞争机制，使目前可再生能源价格的降低缺乏压力，开发商与电网之间难以就电力的供应达成协议[3]。在现有技术水平和政策环境下，除了水电和太阳能热水器有能力参与市场竞争外，大多数新能源与可再生能源开发利用成本较高，再加上资源分散、规模小、生产不连续等特点，缺乏竞争力，需要政策扶持和激励。但目前政策体系及其相应的产业政策法律体系不够完善，经济激励力度不够，相关政策缺乏协调，政策的稳定性差，没有形成支持新能源与可再生能源持续发展的长效机制。
我国原有的新能源与可再生能源政策不仅执行效果不理想，而且已经不能完全适应新的发展形势，缺乏新的政策机制，比如特许权经营政策、特许权招投标政策、公共效益基金政策、配额制政策、绿色电力证书政策等。
此外，我国虽然有了相关竞争政策的法律法规，比如《反不正当竞争法》和《反垄断法》等，但对于我国能源行业尤其新能源与可再生能源行业的竞争政策还存在缺位。我国能源行业还存在具有市场垄断地位的能源国有企业，行业内的垄断经营和区域市场分割等违反竞争政策及其市场规律的行为还大量存在，从而一定程度地限制并影响了新能源与可再生能源的发展。
长期以来，我国缺乏一个独立而全局性的能源统一管理机构。我国新能源与可再生能源工作分散在多个部门，比如发改委、国土资源部、水利部、农业部、科技部和电监会等，多头管理，资金分散，重复建设，严重削弱了国家宏观调控政策的力度。具体而言：能源行业多头管理，分散管理，协调性不强；体制变动频繁，政策体系不稳定，能源作为基础产业的地位不明确；能源开发监管体系不健全；行业管理体制改革不到位，政府角色存在错位。若从新能源与可再生能源产品研发、融资和价格等方面来看，目前的形势是：价格由国务院价格主管部门制定，专项资金由国务院财政主管部门制定，研发计划由国务院科技部门制定，国务院能源主管部门的协调能力就大大弱化，形同虚设，因此造成了不同部门之间各自为政、力量分散、甚至形成利益冲突，使得原本就薄弱的扶持政策不能发挥应有的作用。因此，应该有国家能源主管部门统一协调可再生能源发展中的政策问题，集中力量，统一部署。我国于2008年刚刚组建了国家能源委员会和国家能源局，应该说这是国家适应能源发展，以及新能源与可再生能源发展的重要一步。但是，由于刚刚组建，国家能源委员会和国家能源局与国务院各相关部门关系、职能等还没有完全理顺，还有待于进一步深化机构改革。也正因为如此，我国还缺乏有效的能源发展以及能源安全管理体制。
长期以来，我国新能源与可再生能源的开发利用缺乏强有力的法律体系保障，尚未从法律层面上确立新能源与可再生能源在国家发展中的重要地位。我国能源立法工作比较滞后，适用于整个能源工业发展、能为能源安全和能源发展提供总体保障的能源基本法（即《能源法》）尚未制定（目前正在起草之中）；我国也缺乏专门的能源种类法，已有的一些专门种类的能源法并没有适应社会的发展作出及时的修改和调整。同时，我国也缺乏新能源与可再生能源发展的专门细化的立法。虽然我国出台了《可再生能源法》，但《可再生能源法》很多条款只是制定了基本原则，还不具备实施的条件，缺乏可操作性。我国已有的一些行政法规、规章和规范性文件多数还带有暂行或试行特点，还远远不够完善。现有的能源法律法规一直存在着体系不健全、位阶低、效力有限、法律保障程度差、配套法规不健全不协调、可操作性差等问题[4]。
与此相关，我国新能源与可再生能源发展的政策主要是政府主导型的行政手段，缺乏相应的配套法律法规支撑，比如缺乏相关产业政策的法律体系；金融法、财税法、价格法和竞争法等与之衔接不够等。因此，多数政策效力层次太低，缺乏与之配套的具体措施，可操作性不强，实施效果并不理想。我国在新能源与可再生能源方面不仅是缺乏立法或立法不够，以及存在着“恶法”或“准恶法”问题，还存在着我国普遍面临的法治环境问题。司法体制的缺陷及其司法独立性不足等因素，导致已有的法律法规公信力及其执行力的缺位，实施监督方面存在不足，缺乏法律实施的报告和监督体系，使法律法规的相关内容和政策并没有到位。这也是导致我国新能源与可再生能源发展规划随意性、缺乏预算或软预算、税收优惠政策及其他市场培育政策难以落实或实施效果不理想、市场融资不成熟等的重要原因。
新能源与可再生能源发展从长远来看，应当发挥市场机制的基础性作用，政府不要刻意扶持某一类产业或企业，而是通过制度建设，避免政府不必要的干预，减少政府机会主义行为而产生的内部交易费用，消除产业或企业发展的制度性障碍，创造公平竞争的自由经济环境。这也是任何产业或企业发展的基本原理。但从新能源与可再生能源目前来看，相对于常规能源而言，所面临的市场障碍，实际上就是能源领域的“市场失灵”，从而决定了新能源与可再生能源发展初期不能单纯依赖市场机制，必须纳入到经济法视野，更需要公权力的介入，依赖国家和社会的大力扶持与市场培育。对于世界其他国家也是如此。当然，面对新能源与可再生能源发展，我国面临着双重压力，既要面临着市场机制培育、减少国家不必要干预的任务，也要面临着强化国家宏观调控的重任。我们必须在两者之间寻求一个平衡点，经济法理应担当此重任。从我国新能源与可再生能源发展中面临的各种障碍和存在的问题来看，并结合国外发达国家发展新能源与可再生能源的经验，我国必须从经济法视野，运用经济法的价值理念及其具体制度构建，加快新能源与可再生能源市场主体和市场机制的培育，寻求解决我国新能源与可再生能源市场培育的对策。
许多国家都意识到，能源管理完全依靠政府或依靠市场都不行，必须使政府管理与市场作用相结合。由于我国市场机制不成熟和政府职能尚未彻底转型，现有能源管理体制存在诸多缺陷，能源问题涉及多领域、多部门，为了加强能源战略决策和统筹协调，我国于2008年年初设立了高层次的议事协调机构国家能源委员会，负责研究拟订国家能源发展战略，审议能源安全和能源发展中的重大问题。同时，为加强能源行业管理，组建国家能源局。将国家发展和改革委员会的能源行业管理有关职责及机构，与国家能源领导小组办公室的职责、国防科学技术工业委员会的核电管理职责进行整合，划入该局。国家能源局主要负责拟订并组织实施能源行业规划、产业政策和标准，发展新能源，促进能源节约等。国家能源委员会办公室的工作由国家能源局承担。为促进能源管理与经济社会发展规划和宏观调控的紧密结合，统筹兼顾，国家能源局由国家发展和改革委员会管理。不再保留国家能源领导小组及其办事机构。
但是，也有人反对这种改革，认为设立国家能源委员会和国家能源局难以协调国务院相关部门之间的关系，难以从根本上解决能源管理体制的缺陷。国家有关部门人员表示，“国家能源局的设立，可以说是一种进步，也可以说是一种妥协。这是当前局势下，国家采取的求稳过渡方案，今后还是要设置能源部。也是国家‘取’发改委，‘舍’能源部的一种做法。”但从目前来看，成立能源部将牵涉诸多部门，包括环境司、国土资源部、电监会、国资委等，涉及部委太多，阻力更大，而且各大电力公司也不愿意多一个“婆婆”。而且，如果成立能源部，发改委的职能必将转变，转为更加宏观调控[5]。很显然，这在目前是难以做到的。
对于能源发展尤其新能源与可再生能源发展而言，大多数国家都设立能源部，实行集中的能源管理模式，我国条件成熟时也有必要设立统一的能源管理机构。从目前来看，国家能源委员会和国家能源局的设立仍是一种过渡做法，最终目标是要设立国家能源部或类似机构。对于国家能源委员会和国家能源局及与其他相关部门的关系、职责定位及其具体运作等，现在都还不明确。当前，我国急需处理好国家能源委员会、国家能源局及与相关部门的关系，如何明确界定职责权限以及如何协调彼此关系是当务之急。即使将来设立国家能源部或类似机构，也要取决于我国市场机制的成熟度、政府职能的转变程度以及与相关职能部门的协调程度等，否则也难以高效发挥作用。由此可见，我国能源管理体制改革任重道远，目前已是很大进步，但还有很多工作需要进一步深化。
随着国家能源管理体制改革的深化，我国还需要进一步深化与能源配套相关的管理体制改革，比如电力管理体制改革的深化等，才能使国家能源管理体制改革发挥实效。除了政府监管外，我国还必须大力发展能源行业协会等社会中介组织，通过社会中介组织为企业提供服务，比如行业统计、行业标准、技术服务、市场开发和信息咨询等，也可以为政府提供决策咨询，从而在政府和企业、市场之间形成一种良性的沟通桥梁。社会中介组织也是协助政府监管能源企业和市场的重要手段。
新能源与可再生能源目前在整体上尚不具备与常规能源（化石能源）竞争的条件，单纯依赖市场机制目前难以解决新能源与可再生能源的发展，还需要在市场机制基础上，加大国家的产业政策扶持。世界上许多国家都出台了鼓励和扶持新能源与可再生能源发展的产业支持政策。我国也必须通过政府的产业政策大力引导和促进新能源与可再生能源的发展。事实上，当今世界，哪个国家产业政策运用的好，哪个国家新能源与可再生能源发展的就好，就容易在世界上占据主导地位。此外，由于我国新能源与可再生能源政策包含多种政策目标，因此，未来的产业政策应该是一个政策法律体系，它不可能依靠单一的机制来实现既定目标，应该包括目标机制、定价机制、交易机制、选择机制和补偿机制在内的运行机制[6] 。
为了促进新能源与可再生能源发展，许多国家制定了相应的发展战略和规划，明确了新能源与可再生能源发展目标，形成目标机制。比如美国早在1973年就制定了政府级阳光发电计划，此外，还有丹麦的风力发电计划和奥地利的生物质能开发计划等。1997年，欧盟提出可再生能源在一次能源消费中的比例将从1996年的6%提高到2010年的12% ，可再生能源发电量占总发电量的比例从1997 年的14%提高到2010 年的22%。2007年初，欧盟又提出了新的发展目标，要求到2020年，可再生能源消费占到全部能源消费的20% ，可再生能源发电量占到全部发电量的30%。美国、日本、澳大利亚、印度、巴西等国也制定了明确的可再生能源发展目标，引导可再生能源的发展。
相比较西方发达国家而言，我国关于新能源与可再生能源的规划起步很晚，我国于2007年9月才颁布《中华人民共和国可再生能源中长期发展规划》。我国应当强化产业规划政策法律体系的建设和创新，明确总体发展规划和目标，逐步扩大市场规模。根据《可再生能源中长期发展规划》的总体要求和可再生能源发展的最新进展，我国对“十一五”时期部分可再生能源的发展目标和发展重点进行了调整，并于2008年3月组织制定了《可再生能源发展“十一五”规划》，从而使我国新能源与可再生能源发展有了进一步目标要求和产业发展规划。此外，国家能源局在2009年5月新近透露，《新能源振兴规划》即将出台，随着相关发展目标的调整，中国在新能源领域的总投资将超过3万亿元，预计到2020年，风电规模将达到1亿千瓦以上。当然，我们还需要将计划或规划予以法治化，从而使规划更为科学、稳定和具有可行性，摆脱政府的“行政长官意志”。为了有别于计划经济时代的人治化的计划，“以法学人的眼光看，计划改规划，还应将脱法的计划变为法治的规划”[7]。
产业组织政策的理论来源是哈福学派的竞争理论，曾对美国和世界产生重大影响。该理论通过市场结构的研究，以此保持足够的竞争者，维护有效的市场竞争。从历史上来看，能源行业包括新能源与可再生能源多为自然垄断领域。能源产业的自然垄断性决定了国家管制的必要性[8]。但随着社会经济的发展，市场经济成熟度的提高，尤其受到布坎南的“公共选择理论”的影响，各国都采取各种手段对包括能源领域的自然垄断产业放松管制，适当引入竞争机制，减少垄断及其政府管制的负面影响。我国也不例外。长期以来，我国能源领域垄断现象比较严重，能源行业改革和发展的最大障碍就是行业内的垄断经营和区域市场分割等违反市场规律行为[9]。因此，为了成功培育新能源与可再生能源系统的市场生存能力，我国必须引入竞争机制。我国《能源法》（征求意见稿）第六条规定：“国家积极培育和规范能源市场，发挥市场在能源领域资源配置中的基础性作用，鼓励各种所有制主体依法从事能源开发利用活动。”我国需要通过《反垄断法》《中小企业促进法》等相关产业组织政策法律法规，适度放松国家对能源领域的控制权，改革现有的国有垄断企业，促进和扶持新能源与可再生能源领域内中小企业和私有企业的发展，加强政府和私有企业的沟通，培育市场竞争主体，适度打破垄断。当然，能源领域属于垄断竞争或不完全竞争市场领域，是一种适度竞争机制，而不是完全充分竞争机制。但对新能源与可再生能源领域而言，市场竞争度要相对高一些。
新能源与可再生能源发展的一个重大障碍就是技术障碍，并进而加大了其成本问题。为了促进新能源与可再生能源技术进步和产业化发展，许多国家十分重视人才培养、研究开发和产业体系建设。发达国家都建立了比较完善的新能源与可再生能源技术研究开发机构，支持开展科学研究、技术开发和产业服务等工作，形成了比较完善的产业服务体系。发达国家不仅支持新能源与可再生能源技术研究和开发活动，而且特别重视新技术的试验、示范和推广，经过多年的发展，产业体系及其配套法律体系已经形成，有力地促进了新能源与可再生能源的发展。这些对我国都是一种宝贵的经验和启发。
长期以来，我国新能源与可再生能源技术研发投入相对于发达国家而言是非常少的，我国缺乏新能源与可再生能源的专门研究机构。因此，为了促进新能源与可再生能源的发展，我国需要通过政府的产业技术政策及其相关立法的配套突破技术瓶颈障碍，加大专门研究机构的设立和投入，大力提高新能源与可再生能源技术性能，降低成本，根本改变关键技术落后的局面，加强对重点行业和产品制造能力的建设，促进技术设备的产业化和本地化，推进产业化体系建设。此外，我国还需加强运用适合于新能源与可再生能源工程技术项目的经济与环境评价指标体系和保障体系的能力建设，完善产业标准和服务体系，如产品质量检测中心、制定产品标准、健全质量控制和认证标准制度等。例如：国务院建筑主管部门牵头制定建筑物太阳能利用的国家标准，修改完善相关建筑标准、工程规范和城市建设管理规定，为太阳能在建筑物上应用创造条件等。
新能源与可再生能源的发展需要政府的产业扶持和市场培育。从国际来看，新能源与可再生能源的产业扶持政策主要包括保护性电价、配额制政策、特许权招标政策、绿色电力证书政策以及政府采购、财政补贴和税收优惠等政策。我国《可再生能源法》所规定的政府产业扶持政策主要是可再生能源并网发电审批和全额收购制度、可再生能源专项资金和税收、信贷鼓励措施等。很显然，我国产业扶持政策相比较发达国家而言存在不足，手段单一、品种不全和缺乏创新工具等。
因此，我国在新能源与可再生能源发展中有必要借鉴发达国家的经验做法，具体来说，主要包括如下几个方面：（1）长期性保护电价政策。长期性保护电价政策通过制定电价和费用分摊政策，为新能源和可再生能源开发商提供担保的上网电价以及电力公司的购电合同。制定发电项目的上网电价，实行招标的发电项目上网电价，按照招标确定的价格执行，并根据新能源与可再生能源开发利用技术的发展和市场情况适时进行调整。电网企业收购新能源与可再生能源电量所发生的费用，高于按照常规能源发电平均上网电价计算所发生费用之间的差额，附加在销售电价中在全社会分摊。从应用实践来看，保护性电价政策是一种刺激新能源与可再生能源发展的重要措施。但它也存在着很难保证开发成本最低、不能灵活地对成本降低作出反应等缺陷。（2）配额制政策。新能源与可再生能源配额制是以数量为基础的政策，已经成为扶持新能源与可再生能源发展的流行模式。配额制政策是指对电力生产商或电力供应商规定在其电力生产中或电力供应中必须有一定比例的电量来自可再生能源发电，并通过建立“绿色电力证书”和“绿色电力证书交易制度”来实现。所谓“绿色电力证书”，就是可再生能源发电商在向电力市场卖电的同时，还能得到一个销售绿色电力的证明，即“绿色电力证书”；所谓“绿色电力证书交易制度”，就是要建立“绿色电力证书”自由买卖的制度。电力生产商或电力供应商如果自己没有可再生能源发电量，可以通过购买其他可再生能源企业的“绿色电力证书”来实现，同时，可再生能源发电企业通过卖出“绿色电力证书”可以得到额外的收益，这样，就会促进可再生能源发电的发展。目前，瑞典、丹麦和意大利都在推行可再生能源配额制政策，如意大利2000年规定发电企业或电力进口企业，必须至少有2%的电力来自可再生能源发电，这种配额要求逐年增加，到2007 年将达到3. 1%[10]。此外，英国、澳大利亚、日本等国也实行强制性市场配额政策。尽管配额制还处于起步阶段，但是早期证据证明，配额制的设计是至关重要的。配额制政策容易融合其他政策措施，并有多种设计方案，保持政策的连续性。但是，配额制的弱势在于是新型政策，缺乏经验积累，也缺乏绿色证书交易市场的运行经验。有学者认为，我国目前应更多地考虑固定电价政策，而非配额制政策；随着新能源与可再生能源市场的逐步成熟，再考虑借鉴配额制政策[11]。笔者也赞同此观点，即目前重点考虑固定电价政策，逐步适当兼顾配额制政策。（3）特许权招投标政策。招投标政策是政府采用招投标程序选择新能源与可再生能源发电项目的开发商，利用竞争政策选择项目开发商，可以吸引全世界范围内的风险投资和最活跃的技术开发商的注意力，对降低发电成本有很好的刺激作用。
至于新能源与可再生能源发展专项基金、政府采购、财政补贴和税收优惠等政策也属于产业扶持政策的手段和措施范围，但考虑到其将在下文中金融政策和财税政策中阐述，在此不予阐述。
结合许多国家新能源与可再生能源发展的经验，不难看出，政府的支持是新能源与可再生能源市场培育的关键因素。许多国家政府从财政和金融方面采取措施，促进新能源与可再生能源的商业化，包括但不限于增加财政投入、纳入财政预算、税收优惠、政府补贴、低息贷款和信贷担保、设立专项发展基金、建立风险投资基金、加速折旧等。比如美国、巴西、印度等国对新能源与可再生能源实行投资财政补贴和税收优惠等诸多政策。鉴于此，我国在发展新能源与可再生能源方面的财税政策主要包括如下几个方面：
所谓税收优惠政策，是对部分纳税人和纳税对象给予一定的鼓励和照顾的一系列政策。政府通过税收优惠政策引导社会投资，引导和优化消费者消费行为习惯，体现和配合政府发展意图，从而支持新能源与可再生能源的发展。我国发展新能源与可再生能源的税收优惠政策主要包括减免新能源与可再生能源进口设备关税，减免形成固定资产税，减免增值税，以高新技术产业标准实施所得税优惠等。目前，我国需要进一步加大和完善税收优惠政策，并且落实税收优惠政策的实施，提高其实施效果。
此外，我国可以借鉴欧盟的一些做法，对常规能源消费征收较高的税费，比如能源税、二氧化碳税和二氧化硫税等，同时又对新能源与可再生能源消费利用进行税收减免，以此抑制或引导某些常规能源的发展，从而间接地起到促进新能源与可再生能源发展的效果。
财政直接投入是新能源与可再生能源发展的一种财政融资形式，即政府通过直接财政投入发展新能源与可再生能源产业。从发达国家来看，在过去的十多年中，大幅度增加新能源与可再生能源的财政投入。比如2000年美国政府支出的新能源与可再生能源研发费用高达4亿美元；美国2005年的能源法令明确规定了支持新能源与可再生能源技术研发及其产业化发展的年度财政预算资金。相比较而言，我国财政直接投入不足，也尚未从法律层面上规范纳入财政预算范畴。因此，我国应加大新能源与可再生能源的财政投入，调整费用分配，提高其使用效率，并将财政投入纳入各级政府预算和规划当中，予以法制化。
财政补贴政策是一种常见的激励手段。为了加快新能源与可再生能源的发展，许多国家提供了强有力的资金支持，对技术研发、项目建设、产品销售和最终用户提供财政补贴。许多国家还采取了产品补贴和用户补助方式扩大可再生能源市场，引导社会资金投向可再生能源，有力地推动了可再生能源的规模化发展。一般而言，财政补贴的形式主要包括三种：一是投资补贴，比如我国对地方小水电建设的投资补贴，德国对风力发电的投资补贴，美国曾对风力发电给予15%的投资补贴等；二是产出补贴，即根据新能源与可再生能源设备的产品产量进行补贴，这是美国、丹麦和印度等国家目前正在实施的一种政策，但我国目前尚未采用此政策；三是对消费者补贴，比如欧洲大部分国家对太阳能热水器的用户提供20% —60%的财政补贴[12]。德国对用户安装太阳能热水器提供40%的补贴。美国、日本、德国和印度等国家对购买光伏发电的用户给予补贴。这也是我国目前广泛采用的一种激励政策。
虽然财政补贴政策也存在一些缺陷，但它仍是一项行之有效的政策，是政府培育新能源与可再生能源发展的重要手段。为了加快新能源与可再生能源的发展，我国应当调整和完善国家财政补贴政策，创新各种财政补贴手段；继续实施用户补贴，以扩大市场规模；完善投资补贴办法，将投资补贴与新能源和可再生能源企业经营状况相结合；拓宽补贴资金渠道，可以考虑将未来征收碳税或生态建设税等作为新能源与可再生能源的一个重要来源[13]。
所谓政府采购，是指政府为了公共产品的供给，运用财政性资金，购买货物、工程和服务的行为。为了新能源与可再生能源的发展，实现社会可持续发展和能源安全需要，政府采购政策已经被许多国家作为培育新能源与可再生能源发展的一项重要政策。这往往被有些学者称为“绿色政府采购”的一部分[14]。
目前，世界各国积极推动新能源与可再生能源政府采购政策，许多国家建立特种电力购买计划，通过政府采购刺激需求，培育市场。比如美国、日本和德国实施的“屋顶计划”，就是通过政府采购政策或政府支持采购政策等手段实现的，以此来支持光伏发电产业的发展。再比如德国、丹麦、法国、西班牙等国采取优惠的固定电价收购可再生能源发电量。
我国应当进一步完善新能源与可再生能源中的政府采购制度，把“绿色”标准纳入政府采购法律法规当中。我国可以借鉴发达国家经验，实施高价收购政策，要求政府承担购买新能源与可再生能源产品的任务。我国应当进一步改善市场环境，要求国家电网企业和石油销售企业按照《可再生能源法》的规定，承担收购可再生能源电力和生物质液体燃料的义务。
新能源与可再生能源的融资渠道一般包括财政融资和市场融资。在新能源与可再生能源发展初期，政府以财政融资为主。我国目前就处于此种阶段，主要是财政融资，缺乏市场融资。然而，我国各级政府对新能源与可再生能源的财政投入太少，而另一方面我国又缺乏行之有效的市场投融资机制，从而极大地阻碍了新能源与可再生能源发展。
因此，除了前文所述的财政融资政策实施以外，我国更需要通过法律制度的创新为市场融资创造环境和条件，市场融资是新能源与可再生能源开发利用资金来源的最佳选择。我国应当学习和借鉴发达国家的经验和做法，加快新能源与可再生能源市场融资机制的建设。具体来说，主要包括如下几个方面：1.我国可以考虑设立政府背景的、全国统一的、专门的综合性投融资机构，避免政策性银行不协调局面和政府不必要的过度参与，推动可再生能源领域融资的市场化[15]。比如日本在20世纪90年代就设立了“新能源、产业技术综合开发机构”，该机构一开始就赋予了市场融资职能[16]。2.新型融资模式的借鉴和引入，包括如下几点：（1）运用财政预算资源基础上的成本分摊合作机制，其目的是要大幅度提高新能源与可再生能源领域现有预算资源的利用效率并营造融资市场化机制。（2）与股份即期上市相结合的风险企业融资机制，支持企业上市融资，其目的是通过强刺激的投资回报机制大量、快速地吸引民间资本投入新能源与可再生能源开发利用领域。（3）适当借鉴项目融资中的BOT模式。（4）设立公共效益基金（PBF），其目的是为了帮助那些不能完全通过市场竞争方式达到其目的的特定公共政策提供启动资金，具体措施包括环境保护、贫困家庭救助等，这里仅指风能和其他可再生能源发展的专项基金。公共效益基金的资金来源通常不由国家财政支持，我国可以借鉴英美国家经验，实行系统效益收费制度（SBC），即电费加价的方式或其他方式来筹集，对所有电力销售征收少量固定的附加费。（5）建议政府设立绿色能源发展基金，加大对新能源与可再生能源的融资扶持力度。3.运用财税政策参与推动新能源与可再生能源开发利用的融资市场化：一是制定税收优惠政策，鼓励社会投资；二是制定信贷优惠和财政贴息政策，包括国家开发银行为新能源与可再生能源企业提供优惠贷款；使用商业银行优惠贷款从事新能源与可再生能源企业，可以申请中央财政贴息等[17]。4.针对新能源与可再生能源产业，改进与完善现有的金融法律制度，为其市场融资创造合理宽松的环境。比如实施较为宽松的“审慎监管”标准、放宽融资担保方式、拓宽信托范围、向新能源与可再生能源进行倾斜的产业投资基金以及创设新型保险品种等[18] 。
为了确保新能源与可再生能源发展目标的实现，当今世界许多国家都非常重视能源立法，欧美发达国家基本都已建立了比较完善的能源法律体系。美国从1978年开始制定了许多具体法律法规，比如1978年的《能源税收法》、1992年的《能源政策法》等。国外的实践证明，注重运用强制性法律法规来保证新能源与可再生能源目标的实现，比如美国的《公共事业管制政策法》及其实施细则，日本的《关于电力公司采用新能源的特别措施法》等。
因此，我国应当借鉴发达国家的立法经验，加强能源立法，使国家对新能源与可再生能源市场培育的公权力介入有法可依，使政策制度化、规划法治化，避免政府的宏观调控“脱法”现象，从而使其政策、手段及其措施得以落实和有效实施。具体来说，主要包括如下几个方面：1.要树立新能源与可再生能源的立法新思维，将以人为本、生态安全和可持续发展理念体现于新能源与可再生能源立法特别是具体法律规范之中；在立法框架上，应弥合传统部门法划分所形成的“割裂”状态，在调整方法上打破一元化的单向调整格局，实行全面、综合调整；在立法内容的设计上，应理顺新能源与可再生能源立法与相关制度的关系，实现各种制度的有机协调。同时，还要处理好新能源与可再生能源立法与政策的关系以及抽象与具体的关系[19]。2.尽快制定能源领域的基础性法律能源法。3.我国应当及时出台《可再生能源法实施细则》以及相关专门细化的立法，结合国情，借鉴各国经验，把强制购电制度、融资制度、配额制度和招投标制度等强制性法律手段落到实处。4.我国还需要国务院及其各部委配套出台行政法规和行政规章，还需要地方及其地方政府配套出台地方性法规和地方规章等。已有的一些行政法规、规章和规范性文件多数还带有暂行或试行特点，还远远不够完善。当前还需要进一步制定法律法规及其规范性文件，对技术规范和标准等加以补充和完善。5.我国应当加强和完善新能源与可再生能源法律法规的实施监督，建立和完善信息披露和法律实施情况的报告制度，完善市场主体产权保护制度，改革和完善减少腐败的独立司法体制，优化法治环境。
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外部性是指私人成本或收益与社会成本或收益的不一致,从而导致资源不能有效配置。简而言之,某些个人或企业的经济行为影响了其他人或企业,却没有承担与之相应的成本或取得相应的报酬,就产生了外部性问题。外部性分为正外部性和负外部性。由于市场机制存在外部性的时候失灵,此时可以通过税收手段对市场缺陷进行弥补,实现资源的优化配置:一方面,可以通过财政补贴或税式支出的方式鼓励有正外部效应的生产或行为,如节能减排项目投资、节能减排技术研究开发、资源综合利用等;另一方面,对于资源浪费、环境破坏等具有负外部效应的生产或行为,可以通过征收“庇古税”,使私人成本与社会成本趋于一致,从而有效抑制具有负外部效应的生产或行为。
税收政策引导微观经济主体行为主要是通过价格机制实现的。从需求角度来看,税收政策通过改变不同资源能源、环保产品的相对价格,影响企业中间投入以及个人消费的需求结构。例如,通过提高资源使用成本,促使企业使用可再生资源、加大科研投入或是寻找替代资源。通过税收优惠政策改变生产设备的购买使用成本,鼓励企业加大对节能环保设备的投资。另外,通过使不同的消费品承担不同的税负,改变不同消费品的比较价格,引导绿色消费,进而影响消费品的供给。从供给角度来看,通过加速折旧、投资抵免等多种税收优惠方式降低投资者以及生产投资者的资本使用成本,影响不同产业、不同产品的比较收益率,从而影响资本对不同产业及产品的偏好,引导投资流向节能减排产业和项目。此外,也可以通过制定一些限制、约束型的税收政策,利用税收收入效应,限制个人以及企业行为。
首先,资源税征税范围较窄,税率偏低。资源税是以自然资源为课税对象征收的一种税。目前,我国仅对包括原油、天然气、煤炭、其他非金属矿原矿、黑色金属矿原矿、有色金属矿原矿在内的6种矿产品以及盐征收资源税,而水资源、森林资源、草场资源等严重破坏或短缺的资源还没有纳入资源税的征税范围。征税范围较窄以及较低的税率使得很多资源被廉价甚至是无偿使用,导致资源的过度浪费以及使用的低效。其次,现行消费税没有将不符合节能减排技术标准的高能耗产品、高污染产品全部纳入征税范围,如对环境有害的镍镉电池、煤炭等。再次,增值税、所得税在促进资源综合利用上的优惠力度不够。目前,仅对可再生能源中的垃圾发电、风力发电、水力发电、变性乙醇燃料等予以支持,对国家鼓励发展的太阳能、地热能等可再生能源和节能、环保技术设备的开发推广缺乏必要的税收政策支持。
目前,我国促进节能减排的税收优惠大多采取低税率、减免税等直接优惠方式,而对投资抵免、加速折旧、延期纳税等间接优惠方式采用较少。虽然直接优惠方式简单明了,但与纳税人经营活动关联度小,容易使纳税人借虚假名义骗取税收优惠,引导企业节能减排的效果有限。另外,我国现行的税收政策主要采取“正向激励”方式,即对采用先进技术、符合投资导向的企业予以税收支持,但对技术水平低、污染量大的企业没有进行有效的约束。因此,税收优惠应坚持以直接减免为主转向以间接引导为主的原则,着重增加投资抵免、再投资退税等方面的规定,针对具体的科技开发活动或高新技术项目来适用优惠政策,而不是针对某一个企业或某一类产业。同时,坚持税收激励支持与约束限制相结合,对能耗高、污染大的行业企业和产品实行惩罚性的税收政策。
当前,税收政策促进节能减排的支持重点主要在以下四个方面:可再生能源开发利用、能源节约、资源节约和综合利用、环境保护[1],税种主要集中在增值税、消费税、资源税、企业所得税等几个税种。我国现行促进节能减排的税收政策过于零散,相互之间的协调配合作用难以充分发挥,且缺乏环保税、碳税等专门针对节能减排的税种,绿色税制亟待完善。目前,我国在废弃物处置阶段还没有相应的税收,而是采取征收排污费的方式对排污者进行约束。另外,对节能减排技术创新与科技进步的优惠不足,这在一定程度上影响了企业自主创新的积极性,制约了我国节能减排技术和设备的研发和推广,不利于节能减排税收政策的实施效果。
1.完善资源税制度。第一,扩大资源税的征税范围,将那些亟需保护开发和利用的资源纳入资源税的征税范围。比如,不可再生资源或再生周期长、难度大的资源,包括耕地资源、滩涂资源、地热资源等;我国较为稀缺或是供给不足、不宜大量消耗的资源,如水资源、森林资源、草场资源等[2]。第二,改进资源税的计征方式,将现行的以销售量或自用数量为计税依据改为按产量计税,促进资源利用率的提高。第三,提高资源税的税率水平。依据不同的资源类型和现行的税收征管水平,采取不同的税率。对于原油、天然气、煤炭等较为稀缺,且开采、使用过程中污染较大的资源应大幅度提高其税率;对于盐应将其划分为工业用盐和普通食用盐,工业用盐从高适用税率,普通食用盐则应该适当调低其税率;对于新增的资源应税品中,耕地资源、滩涂资源、水资源、森林资源、草场资源等再生周期长或是稀缺的资源应适用较高税率;而对于可再生资源和国家鼓励的新型绿色资源则可以实行低税率,如地热资源。最后,税率高低与回采率以及该地区环境质量指标相结合,促进资源合理开采。从长远看,可考虑将现行其他资源性税收如耕地占用税、城镇土地使用税等并入资源税,同时,将各类资源性收费也并入资源税,如矿产资源管理费、林业补偿费、水资源费等。
2.完善消费税制度。第一,进一步扩大消费税的征税范围,将资源消耗量大、环境污染严重的消费品或消费行为纳入消费税的征收范围,如煤炭、天然气、电力等能源产品以及镍镉电池等。第二,发挥消费税的双向调节作用,一方面对高污染、高能耗消费品以及不可再生或稀缺的资源性消费品适用高税率,另一方面,对低污染产品或符合一定节能减排标准的产品实行减税或者免税优惠,如混合动力型车辆等。
3.调整车辆购置税和车船使用税政策。现行车辆购置税和车船使用税侧重于数量吨位和固定税额征收,而与其使用强度无关,不利于引导节能减排。可以从以下几个方面进行调整:一是改革车船使用税的计税标准,对于不同能耗水平的车船规定不同的征税额度,实行差别征收;二是调整车辆购置税的税率结构,引导消费者购买低能耗、低污染汽车。对于以清洁能源为动力、符合节能减排标准的车辆,可实行按适当比例减征车辆购置税的优惠。
1.增值税。2009年1月1日起增值税转型改革全面推行,对于鼓励企业购置清洁生产设备、加大环保设备的投资力度有着积极的作用。增值税作为一种中性税收,其环环相扣的特点决定其不宜采用过多的税收优惠政策,促进节能减排的政策效果有限。借鉴国外支持资源综合利用的税收政策,对关键性的、节能效果异常显著且价格等因素制约其推广的重大节能设备和产品,国家在一定期限内实行一定的增值税减免优惠;对个别节能效果非常显著的产品,在一定期限内,可以实行增值税即征即退措施[3]。如对企业生产包括太阳能产品在内的节能、环保产品实行增值税减免优惠等。
2.企业所得税。一是对于如太阳能、风能、氢氧能等可再生能源、替代能源开发活动以及节能减排产品的研发费用,可以提高其税前列支比例;二是对于企业用于节能减排、高科技研发等方面的固定资产、机器设备,允许实行加速折旧;三是对于利用上年利润进行节能减排再投资的企业,允许退还或部分退还这部分利润所缴纳的所得税;四是对为生产节能减排产品服务的技术转让承包、技术咨询等技术收入给予所得税减免优惠。
目前,我国治理环境污染主要是采取对水污染收费,对超标排放污染物的企业征收排污费和生态环境污染费等。由于排污费的征收标准过低,且缺乏税收的刚性和稳定性,对企业排污行为的约束不足。现阶段我国开征独立环境税种的条件尚未成熟,可以先从现有的排污费征收范围入手,将排污费中的污水、废气以及工业固体废物收费改为征收水污染税、空气污染税以及垃圾税,之后再逐步扩大征收范围,提高征收标准。通过排污费改税,增强企业污染付费的刚性,提高征收效率和管理的规范性,有利于节能减排目标的实现。从长远来看,应建立起控制污染物排放的税收制度,开征一些新的税种,如环境保护税、碳税等。
【编号:248,国级,国内范围发行, 陕西省教育厅主办,《考试报·高中生物新课标版》2005年6月7日4版上刊登。2005年8月在杭州市西湖区中国博客网公司主办的《中国博客网》上发表。2005年9月在福建省厦门市同安区教育局主办的《51中小学教育资源网》上发表。2005年9月在北京K12育教信息产业集团主办的《K12全国中小学教育教学网》上发表。2005年10月在广东省汕头市教育局主办的《中小学电教网》上发表。2005年11月在云南省蒙自县教育局主办的《无忧教学资源网》上发表。2005年11月在江西省南昌市中华教育资源网主办的《中华教育资源网》上发表。2005年11月在山东省济南市卓越教育资源网站主办的《卓越教育资源网》上发表。】
纸是人们最为熟悉的一类材料。“以纸代塑”自然成为了人们最先想到方案。以纸代塑技术即采用纸浆为原料,在模具中成型、烘干生产一次性餐具。优点:这种方法制作的餐具因其无毒无害、易回收、可再生利用、可降解等优点而被冠以“环保产品”的称号,是目前综合评价较好的替代技术。缺点:从纸的生产使用全过程来评价的话,该技术也有不足之处。一是纸浆的生产需要大量的森林资源,而我国的森林资源有限,大量的砍伐林木造成水土流失,因而不符合我国国情;另一方面,纸浆在生产时会造成严重的水污染,有的情况下污染程度甚至超过塑料。所以从宏观上来讲,以纸代塑技术并不能完全消除对环境的污染,只是将餐具对环境的污染提前到了制作餐盒时对环境的污染而已。再有,纸浆的生产成本高,使得用纸浆生产的纸餐具价格也比较高,因而以纸代塑也不是完美方案。
此类餐盒的制造原料是可降解塑料,所谓可降解塑料就是在塑料的生产过程中加入一定量的添加剂,如光敏剂、淀粉等原料。优点:可降解塑料制品在使用完,并废弃在大自然中暴露三个月后,可由完整的形状分解成碎片,因而至少在视觉上改善了环境。缺点:这项技术最大的缺陷是,这些碎片不能继续降解,只不过是由大片变成小片塑料,不能从根本上胜任消除白色污染的任务。
该技术是以植物纤维,例如秸秆、稻草、甘蔗渣等经过破碎得到纤维粉,然后混入一定量的胶或树脂,再注入到模具中加高压及高温下成型。优点:利用该技术生产出的产品在降解性方面较好且原材料来源丰富。缺点:这种技术生产的一次性餐具由于在生产中没有去除纤维色素(因为要去除色素必须要采取化学的漂白方法,势必造成水的污染),产品的外观颜色不尽人意。
风能资源是清洁的可再生能源,风力发电则是新能源中技术最成熟、最具规模开发条件和商业化发展前景的发电方式之一。世界上很多国家,尤其是发达国家,已充分认识到风电在调整能源结构、缓解环境污染等方面的重要性,对风电的开发给予了高度重视。
江苏是一个能源资源小省和消费大省,能源问题一直是制约江苏经济、社会、生态和谐发展的瓶颈,因为由于能源不足所引起的国民经济损失约为能源价值本身的20~60倍。但是江苏省风能资源很丰富,除淮河以北、沭阳以西的广大地区外,江苏广大地区均属于风能可利用区、风能较丰富区或风能丰富区。特别是沿海海岸、滩涂和岛屿,风能资源非常丰富。这种风能资源对于经济发达而常规能源缺乏的江苏而言,无疑是一种极其宝贵的资源。江苏目前在建和已建的风电场主要有启东风电场、如东风电场、东台风电场、大丰风电场、陈家港风电场、滨海风电场、射阳风电场、灌云风电场、高公岛风电场、赣榆风电场等,2007年其总装机容量大约是293750千瓦。在江苏大力发展风电不仅具有很好的经济效应和生态效应,单从能源自身发展本身来看,也具有非同寻常的意义。
从世界能源大发展趋势来看,今后能源技术的研究开发将是多种多样的,以形成多种能源互补、初级能源与二次能源共用、新能源加速发展的新格局,预计21世纪将是“复合能源时代”。国外的实践也证明,靠少数能源产品支撑经济发展是十分脆弱的,世界各国尽管资源状况不同,但都在采取“多元化”的能源政策。
另一方面根据3E(Energy、Economy、Environment)综合平衡发展的观点要求我们综合考虑经济成本、能源成本和环境成本之间的相互关系和最优平衡问题,应该以综合发展的3E成本最小为优化目标。但在江苏的一次能源生产结构中,在2000年～2005年间,原煤的生产量占88%左右,而原油则维持在11%左右;在能源消费结构中,煤炭的消费也占有绝对优势,虽然比例有所下降,但在2007年仍占到近70%,并且发电能源95%以上也是煤炭。显然这种过分依赖煤炭的能源结构属于典型的经济成本最大化的能源结构。煤炭占主导地位的局面在今后相当长的一段时间内不会有太大的改变,这是由江苏的资源禀赋条件所决定的。这种“以煤为主”的能源结构不仅远远偏离当前世界能源消费以油气等优质资源为主的基本趋势和特征,而且因其发展成本太高,此外以煤为基础实现能源优质化的代价也太大,所以它不仅与3E综合平衡发展的能源结构相悖,而且对江苏能源供需平衡、能源运输以及环境保护都产生了巨大的压力。
要改变江苏这种火电单一结构和一次性能源贫乏的局面 ,应该充分发挥江苏的风力资源优势。江苏目前已经成为我国风电发展的战略重点地区之一,根据国家风电中长期发展规划, 江苏省规划的风力发电装机容量,2010年为150万千瓦,2020年为1000万千瓦(其中陆上300万千瓦,近海700万千瓦),远期为2200万千瓦。按风电机组全年可利用时数2300小时计算(这是目前我国风电场平均利用时数),到2010年风电在电力结构中的比重约为1%,到2020年则增长到3.2%。而江苏风能资源十分丰富,平均年有效风能时数约为5000小时。根据顾卫东的“风电非并网理论”,风电场的容量系数最大可以提高到0.45～0.65以上,按风电场容量系数0.65来计算,则机组利用的小时数可以达到5694小时,这会导致风电在电力结构中的比重还将进一步提高(表1)。可见在江苏一次能源资源匮乏的情况下,大力发展风电,可以促使电源建设向多元化、优质化方向发展,也是使能源消费从数量增长走向质量效益增长的必由之路,因而是能源战略的核心。
资料来源:王玉萍. 江苏省风电发展的容量分析及对策研究[D]:南京:南京师范大学 2008年
江苏省电力工业发展一方面充分利用省内有限资源,另一方面避资源之短,扬水陆交通之利,在空间分布上相对集中于沿江地区、徐州资源产地、苏南负荷中心区等三大地区,形成向右倾倒的“小”字型结构。这种不合理的空间格局造成江苏省电力工业极易受到煤源紧缺和运力不足的影响;加剧了江苏新一轮的电力紧缺;同时造成了沿江严重的环境污染,使得江苏成为全国唯一的既有酸雨控制区、又有二氧化硫污染控制区的省份。所以面对日益增长的经济社会发展对电力的需求,江苏省在进一步优化能源结构、加强能源建设的同时,应当因地制宜,以电力工业的空间结构优化为先导,构建以向右倾倒的“OZ”字型为主体骨架的电力工业空间新格局。 一方面沿江地区一直是江苏省电力集中生产区,已形成一定的规模和优势,在今后的发展建设中,应着重考虑能源与环境之间的协调发展,针对沿江地区环境容量的日益狭小,积极做好电力生产的结构升级;对于沿海地区,江苏应立足于国内国外两种资源、两个市场,充分利用多种能源资源供给方式与空间利用模式的最优组合,结合能源结构优化加强沿海电力工业建设,把沿海地区的大型能源建设项目与提升港口运营能力和开发港口工业区结合起来,彰显“吸管”效应,促成沿海能源轴线的隆起,既大力发展连云港的田湾核电,又积极有效地从海上引进清洁高效的油气资源,在沿海建立远洋石油和LNG的集散地,更要充分利用沿海丰富的风能资源优势,以南通的启东、如东、盐城的大丰、射阳、滨海,连云港的连云区、赣榆等地的风电场建设为重点,构建沿海风能产业带,把沿海建设成为江苏的第二个能源高地,调整江苏的能源空间结构。
从1860年到2060年间世界能源替代的情况和趋势如下:前100年的世界能源利用中,核能、水能和可再生能源比重极低,能源替代主要出现在不可再生能源中,20世纪前叶,煤炭首先完成了对传统生物能的替代,而煤炭在1920年以后比重就逐渐降低,在1960年被石油和天然气所取代;后100年的能源替代将会出现在可再生能源与不可再生能源之间,表现为核能、水能和可再生能源的比重逐渐升高和不可再生能源比重的逐渐降低。到21世纪60年代,可再生能源将完成对石油和天然气的替代,成为世界的主要能源[4]。其中风电在2006年欧盟新增电力装机中增长量就已经超过核电、水电和煤电,仅次于天然气电,占全部新增发电装机容量的30%。风电在欧洲开始成为主要的替代能源。
而在我国由于资源禀赋、能源政策、经济体制等诸多因素,在能源生产结构、消费结构中,煤炭一直占有绝对优势地位,石油、天然气和水电虽然有不同程度的发展,但远远低于煤炭的比重,至于核能和可再生能源的比重更是微乎其微。但随着西部水力资源的大规模开发,到2020年可能会出现水能和石油的替代,但煤炭的替代并没有发生。中国资源综合利用协会可再生能源专业委员会与绿色和平、欧洲风能协会公布的一份中国风电发展报告指出,如果充分开发,中国有能力在2020年实现4000万千瓦的风电装机容量,风电将超过核电成为中国第三大主力发电电源。报告预测2050年前后,中国风电装机容量可以达到甚至超过4亿千瓦,相当于2004年全国的电力装机容量,那时风电将成为第二大主力发电电源。
在我国风电快速发展的宏观背景下,作为我国风电发展的重点地区之一,江苏风电必将进入快速发展时期。全省规划的风力发电装机容量,2010年为150万千瓦,风电预计在电源中的比例约为1%～2%,2020年为1000万千瓦(其中陆上300万千瓦,近海700万千瓦),预计风电在电源结构中的比例约为3%～7%。而远期的风电装机容量将达到2200万千瓦,随着风电成本的大幅度下降(表2),风电在电力结构中的比重还会继续上升。风电将成为化石资源最有前途的替代能源和补充能源,也必将成为江苏乃至中国的重要能源。
资料来源:姚兴佳,张炜华. 风力发电及其节能效应,中国能源,1996第6期
能源安全就是实现一个国家或地区国民经济持续发展和社会进步所必需的长期能源保障,一方面能源总量要满足国家人均和单位国民经济生产总值所耗能源的最低需求,另一方面所需各种能源都应分别满足国民经济和社会发展的需求,否则应增加所需能源总量或寻求可替代能源,以满足能源总量和能源结构的要求。而实施可持续能源发展战略就是要建立可靠、安全、稳定的能源保障体系。
对江苏而言,能源安全主要体现为能源的短缺,尤其是优质能源的短缺。江苏省一次能源95%以上是煤炭,全省探明煤炭储量42.4亿吨,仅为全国的0.54%;石油探明地质储量只占全国总探明储量的0.2%,且资源分布面分散,油气勘探与开发的难度较大;此外,江苏可开发的水能资源仅占全国水电可开发量的0.034%,地下热水占全国的1.1%,且多属于中低温热水。同时,全省能源消费总量增长率却在逐年提高。“十五”头两年,全省能源消费总量增长率分别为3.1%、和8.2%。2003年全省能源消费总量首次突破1亿吨标准煤,增长率达到15.1%。2004、2005年全省能源消费总量增长率均超过23%。五年间,全省能源消费总量年均增长14.4%,且年增长率逐年提高。这就导致了江苏能源自给率屡创新低且持续下降(表3),其中原煤自给率有28.2%降至17.8%,原油自给率有11.3%降至7.3%。
核电是一种技术成熟可大规模取代化石燃料的清洁能源。在国外发展中曾有起伏，现今核能利用已占各种电能总和的17%。核电在我国起步晚，约占1%。
我国风力资源丰富，年均风速大于6m/s的面积达66万km2，风电的发展前景良好。
我国储量极为可观。可再生能源中水电目前尚有较大的开发空间，一些条件较好的站点正在修建中，再过10余年后将逐渐进入尾声。非水能可再生能源（以后简称可再生新能源）中风电近年进展迅速、前景看好，其余太阳能、生物能等正在起步阶段，应发挥各自优势，着力加快这些可再生新能源技术整体的发展。这些可再生新能源的开发利用，可替代日益短缺的煤、油、气和水能资源，对节能减排十分有利，且它们的资源相对丰富，有可靠的保障能力，可大规模开发利用。
常规水电受水资源的限制，因此电网中水电比重日益减少，这样将导致调峰电源缺乏，造成电网中能源比例失调，在不得已时常采用以下两种措施：
(2)水电弃水调峰，在我国很多以煤电或火电为主的电网，为不使因调峰而使占多数的火电机组受阻，令水电在多水期间采用弃水调峰。
作为水电的补充，抽水蓄能电站的兴起使水电重新步入了新的境界。虽然已无新的水能资源以供开发，但可利用电力系统低谷电能，通过抽水蓄能储存转换在巅峰时发电，这样蓄能运行使水利水电的发展增加了新的活力。
现在各种类型的水利水电如发电防洪供水和火电核电等在有条件时考虑蓄能运行即增设抽水蓄能，特别在发展至一定程度后处理等受阻时其作用效益应当更加显著，情况往往会有很大的改观，呈现新的发展空间。这里面有发展抽水蓄能电站；江河入海口水域的开发；江河上游山区河段的开发利用；跨流域引水，跨地区送电等几个好处。当前正处于新旧能源交替时期，因此应关注以下问题：
当今气候变暖，有害气体的排放已成为全球重大问题。我国政府对此已制定了规划，要发展清洁和可再生能源并规定了具体节能和减排要求。
核电、风电和太阳能电等的开发利用终将取代日益短缺的火电和水电资源，对节能减排十分有利，且它们的资源相对丰富，有可靠的保障能力，可大规模开发利用。
由于水利水电长期来重建设轻管理，当前普遍存在的水库淤积、河道萎缩，江河的防洪、防凌、供水、生态、环境等问题日益凸现。在我国大江大河中黄河尤为突出，水少、沙多、水沙不协调是关键，我认为黄委提出的开展骨干枢纽上拦下排并做好全河调水调沙是需要的，同时发挥“数字黄河”平台优势，通过水情预报和仿真计算提出并指导具体调水调沙方案是可行的。
1 河北省新能源产业发展及其政府政策激励瓶颈问题探讨：以保定光伏产业为样本
第一，国家与地方稳定的新能源消费市场并未形成。新能源产业的发展需要稳定的消费市场支撑，而现阶段受到国外金融危机的影响，国外市场受到严重影响，新能源产品需求订单大幅减少，给我国新能源企业带来了不小的挑战。
第二，政府新能源产业管理体制比较分散。新能源行业的领导和管理又分属于多个部门，职能交叉、多头管理、政出多门，缺乏统一的协调和指导，这样的管理机制既不利于新能源开发体制的建立，也不利于出台统一的政策措施。
第三，新能源产业自主科技创新能力亟待进一步加强。在国际光伏产业中进行对比和定位，河北省太阳能光伏产业依然是材料、销售市场、关键设施三头在外的产业格局。生产光伏电池、电池组件等所需的高纯度硅料进口还是占有很大比重。多晶硅生产的很多核心技术被国外垄断，产业的关键设备依然依赖进口。研发科技的滞后，不仅使一些具有市场前景的新能源技术难以实现产业化发展，也制约了新能源产业的发展。
第四，缺乏明确的新能源行业规范。光伏产业中缺乏明确的行业规范。行业规范的缺失，导致在全国范围内光伏企业的参差不齐，企业生产出来的产品也是良莠不一，各地的重复建设、无序竞争的情况十分突出，光伏市场呈现无序发展的情况，这无形中也给光伏产业带来了隐患。
第一，结构性缺陷：缺乏完整专项的产业规划。《河北省新能源产业十二五发展规划》的出台，为河北省新能源产业的发展规划了蓝图，但在总体规划的基础之上应当还有完整的专项规划，我省现在“新能源专项规划”体系中仅仅只包含了风电与生物质能，从结构上看显然是不完整的。
第二，内容性缺陷：目标依据、原则规定、研发战略、政策手段。一是政策内容中发展目标的制定缺乏依据，战略规划缺乏预见性。二是政策规划中的原则性规定较多，政策手段的实施缺乏制度保障。三是政策内容中技术创新与研发投入不够，缺乏研发战略具体设计。四是政策手段缺乏规范设计与组合，而对于宣传教育手段体现不够。
第三，配套性缺陷：大量综合配套政策的不完善。我省配套政策许多还没有完全落实。新能源产业快速发展，国家政策激励体系中除详尽而科学的战略规划之外，还有着大量综合配套政策落实和出台。与此同时也明确了相应政策具体配套措施应该紧跟落实到位。
命令控制。在英、澳、德、西班牙等国，他们国内的垄断性能源企业，主要是电网企业，必须按照国家规定的价格或价格计算规则，收购可再生能源产品。以色列政府强制要求开发商在新建和既有建筑上安装太阳能热水器。
经济激励。众多发达国家通过价格杠杆来调节电价。在德国等多数欧洲国家，政府采用固定电价的政策，规定风电：9~10欧分/kWh；光伏发电：45.7~57.4欧分/kWh；生物质能发电：10.5~15欧分/kWh，均保持在常规能源发电成本之下。
财政补贴。主要包括投资补贴、产品补贴和用户补贴。希腊、瑞典、印度对投资项目分别是30%~50%、10%~25%、10%~15%的补贴，荷兰对个人投资风电补贴20%，美国对风电补贴1.7美分/kWh，为期10年，欧洲大部分国家对太阳能热水器补贴20%~60%。
税收优惠。印度政府规定进口风机整机25%关税，散件零关税；美国风力发电实施1.7美分/kWh的生产税抵扣；希腊对所有可再生能源项目和产品免税；丹麦对个人投资风电免征所得税；瑞典、英国对非可再生能源电力税，分别为1.99欧分/kWh和0.13欧分/kWh，从而使企业选择新能源燃料。
市场产业化。美国、丹麦、德国、西班牙、英国、印度等国设置专门的国家可再生能源机构，统一组织和协调国家的可再生能源技术的研发和产业化推进。丹麦政府累计投入了20多亿欧元的研发经费，支持研究机构和企业开展风力发电设备与零部件的研发和产业化。 2 发展经验
以上列举的发达国家新能源发展模式为河北省新能源产业的发展提供了新思路。河北省的新能源发展路线必须根据本国新能源的发展阶段，合理制订规划，定制明确而具阶段性发展目标。同时省内各地区能源结构、政策导向和发展趋势有所差异，我们应明确重点，差异发展。新能源的发展需要政府政策的多方鼓励，以经济激励为主。政府应当通过法律手段鼓励和规范新能源产业的发展，为新能源企业提供法律保障，开辟绿色通道，并且在全面促进的同时避免资源浪费和经济犯罪的出现。技术创新是新能源产业发展的重要基础，利用各种方式支持新能源设备制造与技术创新。
财政补贴、收费政策。关于财政补贴政策，建议通过以下措施建立系统的财政补贴激励政策：第一，根据新能源不同产业的实际状况，制定各新能源产业的发展目标；第二，定位河北省新能源发展目标，研究、制定具体的财政补贴实施方案和可操作性的细则，细化地方政府预算支持新能源研发、商业推广及对资金进行监管的具体操作规程，将相关财政补贴计划规范地纳入各级财政预算；第三，细则中应视发展阶段给予不同力度的投资比例，按发展进度安排由多到少的合理财政补贴额度；第四，明确享受国家财政补贴的对象应具备的条件以及接受补贴者的义务，如资金用途、不得随意放弃研发或生产，以及享受优惠条件后应达到的经济和技术目标，研发或生产失败如何处理等。
税收减免政策。建议河北省新能源税收激励政策的建构，需注意解决以下三个问题：一是利用税收杠杆对使用新能源的主题进行税收优惠的同时，注重对传统化石能源利用税收进行消费限制；二是注意选择多种税收的手段方式配合进行激励；三是税收手段要和其他不同手段配合使用。具体包括：制定鼓励新能源技术进步的税收政策。对从事符合发展规划的新能源技术开发、技术转让业务和与之相关的技术咨询、技术服务业务所得的收入免征营业税。对单位和个人为可再生能源生产和服务有关的技术开发、技术转让、技术咨询、技术服务等所取得的收入，予以免征或减征企业所得税和个人所得税。
多元化融资政策的设计。一是建议成立专项新能源发展基金。积极争取国家对新能源与节能环保产业发展的专项资金支持以外，省政府设立新能源发展专项资金，重点支持企业实施新能源与节能环保领域的高新技术产业发展重大项目、重大技术装备研制项目、重要共性关键技术研发项目和公共服务平台项目，促进产业结构优化升级。二是建议推动与商业化银行合作，打造绿色银行概念，提供绿色贷款，发行绿色债券。鼓励金融机构丰富信贷品种和创新抵押方式，加大对新能源与节能环保产业的信贷支持力度。选择成长性好、自主创新能力强的企业，实施重点培育，推动企业上市融资。3.2 技术创新
我省政府应鼓励新能源企业加强风力发电设备核心制造技术的研究；加强开发与建设相结合的太阳能利用技术和产品，利用新能源全面解决建筑耗能是新能源利用的重要发展方向。加强生物燃料与垃圾燃烧发电技术研究，充分利用新型的生物燃料动力，逐步替代化石燃料的利用；加强潮汐发电技术的研究，充分利用河北沿海潮汐资源。
培养人才、稳定队伍是新能源产业发展的人力基础。一方面，要加快引进人才，稳定现有人才队伍；另一方面，还要加快培养人才。要与本省的主要大专院校建立联系，有计划地培养新能源专业人才，加大人才培养力度，改善人才成长环境。 3 市场保障
优化新能源发展环境，拓展消费市场。我省可以借鉴德国等国的做法，对可再生能源产业的发展给予明确、具体的优惠政策，确保参与可再生能源研发、生产的企业略微赢利，促使企业更积极地投入到可再生能源产业。
强力推行公用设施、设备新能源、建筑使用消费新能源政策。建议推广保定经。
